האם מדניות הממשלה מעודדת התחדשות עירונית בפריפריה?

האם מדניות הממשלה מעודדת התחדשות עירונית בפריפריה? (שאלת המחקר)

על מנת לענות על השאלה המורכבת הזאת, צריך תחילה להבין את תחום ההתחדשות העירונית באופן כללי. ישנם גם היבטים עיקריים כמו ההיבט התכנוני וההיבט הכלכלי.

• רקע כללי – תחום ההתחדשות העירונית מקודם בצורת עסקאות קומבינציה, יזמים מתקשרים עם בעלי נכסים בבניין / מתחם ונוצרת בין הצדדים התקשרות שבה בעלי הזכויות מוכרים את זכויות הבנייה במתחם ליזם בתמורה לשירותי בנייה. היזם מתכנן, מבצע ומשווק יחידות דיור חדשות בשטח המתחם על מנת לממן את כלל הוצאות הפרויקט.
  בניינים אשר זכאים לפרויקט התחדשות עירונית : נבנו עד 01.01.1980 מסיבה שתוכננו ללא תקן נגד רעידות אדמה. ניתן לזהות היום מגמה של פרויקטים שמתוכננים גם לאחר מועד זה.
  פרויקטים במתכונת פינוי בינוי – חוק פינוי ובינוי חוקק בשנת 2006.
  בפרויקטים מסוג זה, בעלי הנכסים זכאים לדירה/חנות חדשה. היזם נושא גם בעלויות הפינוי, ההובלה, חידוש המרחב הציבורי ומענה בצורכי ציבור.
  ברמה התכנונית וועדות התכנון מתייחסות למתחם כמקשה אחת ולכן התכנון מוצלח יותר ברמת התוצאה, עם זאת הפרויקטים הללו נמשכים זמן רב מאוד, לעיתים אפילו על פני עשור עד לאישורם.
  פרויקטים במתכונת תמ"א 38 -תוכנית המתאר מספר 38 אושרה בשנת 2005, במהלך השנים נוספו לתוכנית שלושה תיקונים. התיקון הראשון עוסק במתן עדיפות למתחמים לפינוי ובינוי, התיקון השני עוסק בפרויקטים במתכונת הריסה ובנייה והתיקון השלישי עוסק בהגדלת זכויות הבנייה במתכונת של חיזוק ותוספת (2.5 קומות במקום 1.5 על גג הבניין).
  שירותי הבנייה בפרויקט תמ"א 38 במתכונת חיזוק הבניין ותוספת יחידות דיור מסתכם לרוב בתוספת חדר ממ"ד, מרפסת שמש, שיפוץ מסתור הכביסה, תוספת מעלית , חיזוק קונסטרוקטיבי ליסודות המבנה ושיפוץ המערכות המשותפות של הבניין.
  כל עבודות הבינוי והשיפוץ מבוצעות בשטח המגרש ולא מתייחסות לשטחים הציבוריים.
  לתמ"א 38 ישנה מתכונת של הריסה ובנייה, במתכונת הזאת הדיירים מפונים לדירות שיכורת ע"ח היזם. בתום העבודות הם חוזרים לאותו המגרש אך עם מבנה חד

• ההיבט התכנוני – בנושא התכנוני ישנה חלוקה בין פרויקטים של פינוי בינוי ותמ"א 38.
  פרויקטים במתכונת פינוי בינוי מתוכננים על צירים ראשים מתוך הסתכלות אורבנית על התכנון העירוני, התחשבות בשינוי הנדרש בתשתיות הרובע המתחדש ומכיוון שפרויקטים של פינוי בינוי דורשים בינוי מסיבי לגובה ומפלסים אלו מתאפשרים לרוב בצירים הראשיים.
  ישנם פרויקטים המאושרים גם בחלק הפנימי של הרובע, ישנה השפעה רבה למדיניות הרשות המקומית בנושא.
  במקרים אלו תוכנית מדיניות של הרשות המקומית עוזרת להבין היכן עדיף להשקיע את המשאבים על מנת לקדם פרויקט איכותי המעניק וודאות רבה לבעלי הנכסים.
  פרויקטים במתכונת תמ"א 38 הם יותר גמישים, מסיבה שהם מתוכננים בשטח המגרש הבודד. לתכנון זה ישנם יתרונות וחסרונות רבים, מה גם שישנה ביקורת רבה בנושא ולכן אנחנו שומעים כבר תקופה ארוכה שינויים שמתוכננים בתוכנית המתאר.
  אם לצורך העניין ניקח רובע ישן באחת הערים הגדולות. ניתן יהיה לקדם פינוי ובינוי בהיקף של 20% משטח הרובע, 20% נוספים אלו בתים פרטיים צמדי קרקע ו60% מכלל הבניינים יהיו זכאים לפרויקט של תמ"א 38.
  כלומר תמ"א 38 מעניקה פתרון לרוב הבניינים ברובע.

• ההיבט הכלכלי – ההתייחסות ברמה הכלכלית לפרויקטים בהתחדשות העירונית היא כמו לעסקת קומבינציה עם הקלות של מיסים ועידוד מצד הרשויות בשל האינטרס הציבורי.
  כמו בכל עסקת קומבינציה, ככל והעליות שהיזם נושא גבוהות יותר ככה הוא צריך יותר יחידות דיור לשיווק על מנת לעמוד בכדאיות הכלכלית הנדרשת.
  הוועדות קבעו תקן שמאי "תקן 21" התקן קובע את ההוצאות וההכנסות שהרשויות יכירו בהן במהלך בחינת הפרויקט. על מנת לקבל אישור מהוועדה או לחלופין הגדלה של כמות יחידות הדיור להן זכאי היזם. היזם צריך למנות שמאי מטעמו ולהעמיד דו"ח המציג את הרווחיות הצפויה בפרויקט. גם הוועדות בוחנות פרויקטים באמצעות שמאי מטעמן. הרווחיות הנדרשת בפרויקט היא 20-25% רווח יזמי.
  בשלב ראשוני נהוג לסכום את הוצאות הקומבינציה ולחלק את הסכום במספר יחידות הדיור החדשות לשיווק. זאת על מנת להשוואות את מחיר יחידת הקרקע למחיר יחידת הקרקע בקרקע בתולית באותו האזור.
  לדוגמה: בעיר חולון, יחידת קרקע מוערכת ב600,000 ₪ ליחידה חדשה, אם עלות קומבינציה בפרויקט חיזוק ותוספת של בניין בן 16 יחידות דיור בעיר היא נעמדת בסכום של 6,000,000 ₪ והיזם זכאי ל10 יחידות דיור חדשות בגג הבניין. אז על פניו הפרויקט "עושה שכל".
  הבעיה מתחילה באזורים בהן רכיב הקרקע בעל ערך נמוך יחסית. בעיר אשקלון שווי יחידת הקרקע נעמד על 200,000 ₪ ובעיר אופקים שווי יחידת הקרקע נעמד על 100,000 ₪.
  שווי של יחידת קרקע נקבע בעיקר על ידי כוחות השוק, אותו דירה, בעל אותו מפרט טכני, שנבנתה על ידי אותו יזם יכולה להימכר באזור ביקוש בסכום של 2,000,000 ₪ ובעיר אשקלון יכולה להימכר ב1,300,000 ₪.
  כן, גם היזמים מוכנים לשלם על קרקע סכום גבוה יותר באזורי ביקוש. עלות שירותי הבנייה ועלויות הקומבינציה דומות מאוד מבניין באזור ביקוש לבין בניין באזור פריפריאלי.
  לטובת הבדיקה הזאת, אנחנו ניקח 2 ערים דומות מאוד במאפיינים שלהן, האחת נמצאת באזור הביקוש של ישראל ואילו השנייה נמצאת בפרפריה ונמדוד את התפתחות ההתחדשות העירונית בערים הללו.

מקריית אונו – לקריית גת
העיר קריית אונו הוקמה בשנת 1940 על פי אתר המכלול (האנציקלופדיה היהודית) כיום העיר מונה כ40,000 תושבים.
בתחום ההתחדשות העירונית: על פי הדו"ח המסכם של הרשות להתחדשות עירונית לשנת 2020, ישנם 6 מתחמי פינוי בינוי מוכרזים, ברמת היתרי הבנייה נכון לסוף שנת 2020 אושרו במסגרת המתחמים כ242 יח"ד ובמתכונת של תמ"א 38 אושרו כ-1,399 יח"ד ב25 מבנים.
העיר קריית גת הוקמה בשנת 1954 על פי נתוני הלמ"ס, כיום העיר מונה כ-58,481 תושבים.
בתחום ההתחדשות העירונית: על פי הדו"ח המסכם של הרשות להתחדשות עירונית לשנת 2020, אין כלל מתחמים מאושרים לפינוי ובינוי ובפרויקטים במתכונת של תמ"א 38 אושר פרויקט יחיד ב4 מבנים ו124 יח"ד.

3. מה הם הפערים בתחום ההתחדשות העירונית בין ערי המרכז לערי הפריפריה? וממה הם נובעים?

על פי הנתונים ניכר כי ישנם פערים עצומים בין ערי המרכז לערי הפריפריה. למרות שהצורך בפרויקטים אלו והמטרות שלהם זהים.
החלטנו לבקר באתרי העירייה של שתי הרשויות:
עיריית קריית אונו – ישנו סקטור שלם המפרט את תחום ההתחדשות העירונית.
במישור התכנוני ישנו פירוט על 17 תוכניות בניין עיר להתחדשות עירונית שמקודמות ברחבי העיר.
במישור הכלכלי בעיר קריית אונו ערכנו בדיקה במערכת התכנון זמין, נמצאה תוכנית פינוי בינוי עדכנית שמספרה 508-0245696, התוכנית עוסקת בפרויקט בהיקף 51.122 דונם והגדלת מספר יחידות הדיור הקיימות מ248 יחידות ל744 יחידות דיור.
מחיר המכירה למ"ר על פי חוות הדעת הכלכלית עומד על 19,500 ₪ למ"ר בממוצע.
עיריית קריית גת – באתר העירייה אומנם אין לשונית לטובת ההתחדשות העירונית אך בחיפוש באתר ניתן למצוא שלל כתבות המדברות על פרויקטים גדולים בעיר כגון: "רובע הפרחים" , "יאסקי" ו"שבטי ישראל". כזכור על פי נתוני הרשות להתחדשות עירונית, נכון לסוף שנת 2020 אין פרויקט פינוי בינוי מאושר בעיר.
במישור התכנוני והכלכלי איתרנו במערכת התכנון הזמין תוכנית שמספרה תמ"ל 2026, התוכנית עוסקת בפרויקט בהיקף של 55.147 דונם והגדלת מספר יחידות הדיור הקיימות מ145 יחידות 1,046 יחידות דיור.
מחיר המכירה למ"ר על פי חוות הדעת הכלכלית עומד על 12,500 ₪ למ"ר בממוצע.

*מחיר המכירה למ"ר והמכפיל שניתן במסגרת הפרויקטים הוא זה שקובע את חוות הדעת השמאית ומעודד יזמים בתחום לייזום פרויקטים בשטח הרשות המקומית.

4. אילו פעולות ניתן לנקוט על מנת לקדם התחדשות עירונית בפריפריה?

על מנת לייצור וודאות בקרב הדיירים והיזם הפועלים בתחום, חלק מהרשויות קידמו בתחומן תוכניות אב ותוכניות מכוח סעיף 23 לתמ"א 38 המסדירות זכויות נוספות בשטח הרשות. תפקידן של תוכניות אב הוא להנחות מדיניות בשטח הרשות ולעודד יזמים ודיירים לייזום פרויקטים.

• תוכנית אב לדוגמה : תוכנית אב להתחדשות עירונית אשקלון, ספטמבר 2019

תחילה התוכנית מציגה את אנשי המקצוע אשר מרכיבים את ועדת ההיגוי, ביניהם ניתן למצוא את עינת גנון – סמנכ"לית הרשות להתחדשות עירונית, גורי נדלר – מנהל אגף תכנון ברשות להתחדשות עירונית, בעלי תפקידים ברשות המקומית כמו איתי סהר – משנה לראש העיר, גדעון קינג – ראש המנהלת להתחדשות עירונית בעיריית אשקלון ואנשי מקצוע נוספים מתחום התכנון וההנדסה ברשות המקומית.

לועדת ההיגוי מצטרף צוות תכנון הכולל יועצים חיצוניים, אמיר קולקר – אדריכל צוות התכנון, יוני צ'קניאבסקי – שמאי מקרקעין, יועץ חברתי ומנהלי פרויקטים.

בתחילת הדו"ח ישנו תקציר מנהלים המסכם את המסקנות, המלצות, מידע כללי על ההתחדשות העירונית, תוכניות החלות בשטח הרשות, תיאור וניתוח המצב הקיים וקביעת העקרונות לתכנון כל מתחם.

הפרק הבא עוסק בניתוח הכלכלי של הדו"ח שנכתב על ידי השמאי יוני צ'קניאבסקי.
מטרת הדו"ח הינה ניתוח של העיר אשקלון ומחירי המגורים לפי אוזרים בעיר.
נמצא כי בשכונות וותיקות בעיר מחיר הממוצע למ"ר הינה 10,500 ₪, בשכונות וותיקות אשר משלבות בניינים חדשים יחסית שנבנו ב20-30 שנים האחרונות ישנו ממוצע של 12,000 ₪ למ"ר. כך גם בשכונות חדשות בעיר מחיר המ"ר בממוצע הינה 12,000 ₪.

למחיר המכירה למ"ר ישנו קשר ישיר ל"מכפיל" שמוסדות התכנון צריכות לקבוע לטובת הכדאיות הכלכלית של הפרויקטים המקודמים בשטח הרשות.

חשוב לקחת בחשבון שמחירי הדירות עולים באופן תמידי והדו"ח רלוונטי לחודש ספטמבר בשנת 2019.

הנחת העבודה של השמאי – פרויקט לדוגמה, 100 יחידות דיור קיימות לפינוי, שטח ממוצע של דירה קיימת – 60 מ"ר, תוספת שטח דירה קיימת – 15 מ"ר, שטח פלדלת של דירה חדשה שתימסר לבעלים – 75 מ"ר.

השמאי מציג מתחם לדוגמה: שטח המתחם הינה 12 דונם, היזם יקבל פטור מהיטל השבחה, עליות תכנון וקידום התב"ע יהיו על חשבון המדינה, היזם יהיה זכאי לקיזוז היטלי פיתוח בגין השטחים הקיימים במתחם והיזם יהיה מחויב לשאת בחלק מהוצאות האחזקה לתקופה של 5 שנים בהתאם לחוק בנושא.
עלויות בנייה – 4,400 ₪ למ"ר עלות בנייה ישירה, 2,500 ₪ למ"ר עלות בנייה ישירה למרתפים.
מחיר מכירה ממוצע למ"ר – 12,000 ₪ כולל מע"מ.

תוצאות הדו"ח מראות על יחס של 50% מענה בקרקע משלימה, כלומר היחס הנדרש בעיר אשקלון לפי הנתונים בדו"ח הינו יחס של 1000%. מתחם של 100 יחידות קיימות יהפוך למתחם של 1000 יחידות, 500 יחידות דיור בשטח הקיים ו500 יחידות דיור בקרקע משלימה.
לפי החלטת רשות מנהל מקרקעי ישראל, יזם אשר יהיה זכאי לקרקע משלימה יהיה מחויב לשלם 20% משווי הקרקע למנהל.

בהנחה וכל התנאים מתקיימים הרווח בפרויקט יעמוד על 21.2% מסך הוצאות היזם בפרויקט.

בתאריך 03/11/2021 הופקדה תוכנית דומה לממצאים הללו – תמל / 2038
"התחדשות עירונית במתחם אוהד – התחיה, אשקלון באמצעות פינוי 114 יח"ד קיימות לטובת הקמת 1,030 יח"ד חדשות בשילוב שימוש מסחר ושטחים לצורכי ציבור."

חוות דעת השמאי בנושא – התחדשות עירונית במסלול של תמ"א 38
היזם הציג בעיה בנושא הפקודה הקיימת היום בתמ"א 38 ועל הקושי הגדול במימוש בתוכנית בשטח העיר אשקלון.
הוא הציג 2 בדיקות שהוא ביצע – הראשונה עוסק בזכויות עודפות מעבר ל2.5 קומות הנהוגות היום בפרויקטים של תמ"א 38.
האפשרות השנייה הייתה – חיזוק כנגד ניוד זכויות. כלומר היזם שיבחר על ידי הדיירים יחזק את הבניין ויקבל זכויות בנייה במגרש השלמה לתוכנית.

החיזוק כולל: יבוצע חיזוק של הבניין לתקן נגד רעידות אדמה, לכל דירה יתווסף ממ"ד בשטח 12 מ"ר וחדר נוסף של 13 מ"ר (סה"כ תוספת של 25 מ"ר לדירה), תוספת מרפסת של 12 מ"ר ליח"ד ופתרונות החנייה יהיו בתחום המגרש בחניה עילית (ללא מרתפים).

אופציה א' – פרויקט בהנחה של תוספת של 2.5 קומות מציג רווח אפסי, לכן יש להוסיף 4 קומות מעבר ל2.5 קומות המוקנות כיום, קרי תוספת של 6.5 קומות לבניין הקיים.

הרשות להתחדשות עירונית החליטה לבחון אפשרות של מענק כספי ליזם שיבחר לבצע פרויקט לא כלכלי על מנת לעמוד בתקן 21.

בהמשך התוכנית מחלקת את העיר לשכונות ומנתחת אותן לעומק.
במסגרת הניתוח מציגים את המצב הקיים בשכונה באמצעות תסריט ראשון המחלק את המגרשים לפי ייעודם, מגרשים המיועדים למגורים, תעסוקה, מסחר ותעשייה לבין מגרשים המיועדים למבני ציבור, שטחים פתוחים, קרקעות חקלאיות ודרכים.
התסריט השני מציג את הצפיפות של יח"ד במתחמים והתסריט השלישי מייעד את המתחמים לפי סוג הפרויקט אליהם הם מיועדים – פינוי בינוי, עיבוי, שמירה על הקיים, מתחם לבדיקה מפורטת ואין פתרון.

מתחם לדוגמה : רמת חן ורמת אשכול

תסריט מס.1

תסריט מס.2

תסריט מס.3

לסיכום, התוכנית של העיר אשקלון מעודדת את ההתחדשות העירונית בשטחה מכיוון שהיא מעניקה וודאות לתושבים וליזמים הפועלים בשטחה הן ברמה התכנונית והן ברמה הכלכלית.

• תוכנית מכוח סעיף 23 לתמ"א 38 (606-0185579)

תוכנית זו היא תכנית עיבוי, התחדשות עירונית וחיזוק מבנים נגד רעידות אדמה, שתחול על בנייני מגורים ובעיקר בניינים בבנייה רוויה, בתחום העיר קריית גת כולה.
מטרת התוכנית הנה לעודד ביצוע תמ"א 38 על שינוייה עד למועד אישור תוכנית זו, בתחומי העיר, וזאת לטובת חיזוק ושיפור עמידות מבני המגורים בפני רעידות אדמה והתקפות טילים ולטובת שיפור המיגון באמצעות ממ"דים.
בהתאם לסעיף 23 לתמ"א 38, התכנית כוללת תוספת זכויות בנייה והקלות נוספות על ההקלות אשר מוקנות מתוקף תמ"א 38 ובעיקרן תוספת זכויות בנייה לקומות נוספות מעבר לתמ"א 38.
בנוסף, התכנית חלה על מבנים ללא ממ"דים שנבנו בין שנת 1980 לשנת 1996 על מנת לעודד תוספת ממ"דים.

התוכנית כוללת שלושה חלקים:

1. התוכנית תחול עבור בניינים צמודי קרקע בגובה עד 2 קומות (קוטג'ים) אשר הוצא היתר לבנייתם קודם לתאריך 01.01.1980 וששטחם הכולל אינו עולה על 400 מ"ר (עיקרי ושירות) וכמוגדר בסעיף 12 בתמ"א 38 על שינוייה עד למועד אישור תוכנית זו.
2. התכונית תחול על מבנים עליהם חלה תמ"א 38 מכוח הגדרתה ועל כל שינוייה עד למועד אישור תוכנית זו.
3. התוכנית תחול על מבנים ללא ממ"דים אשר קיבלו היתר בין שנת 1980 לשנת 1996 וזאת במטרה לעודד הוספת ממ"דים.

התוכנית בעצם משנה את זכויות הבנייה בשטח המגרש מכוח תמ"א 38 וכך מטפלת בחוסר הכדאיות הכלכלית בעיר קריית גת, בנוסף הגדלת הזכויות התוכנית מבטלת שתי מגבלות: הראשונה היא שמבני צמודי קרקע עם שטח בנוי נמוך מ400 מ"ר יוכלו לקדם פרויקט תמ"א 38 בשטחן. המגבלה השנייה עוסקת במבנים אשר נבנו בין השנים בין התאריכים 01/01/1980 – 01/01/1996 ואין להן ממ"ד בכל יחידת דיור, גם מבנים אלו יוכלו לקדם פרויקט תמ"א 38 בשטחן.

בטבלה המצורפת ניתן להבחין בחלוקת ל3 סוגי מבנים והזכויות החדשות שהתוכנית מקנה.
מבנים צמודי קרקע (קוטג'ים) זכאים לתוספת 25 מ"ר שטח עיקרי ו12 מ"ר שטח מרפסות.
מבנים בבנייה רוויה יהיו רשאים לסגור קומת עמודים מפולשת ותוספת בנייה לפי מספר הקומות הקיימות מעל קומת הקרקע, כלומר 2.5 קומות תוספת ל2 קומות קיימות, 3.5 קומות תוספת ל3 קומות קיימות ו4.5 קומות תוספת ל4 קומות קיימות.
ההבדל בין המבנים שנבנו עד 1980 ואלו שנבנו אחרי הוא במתכונת הריסה ובנייה המוסברת בסעיף 3 ב"הערות ברמת הטבלה".

• תוכנית התחדשות עירונית המשלבת קרקע משלימה – מתחם אלי כהן – יצחק רבין, אשקלון.

"לראשונה בארץ: הוחלט להפקיד תוכנית קרקע משלימה שיועדה למחיר למשתכן".
כזכור לפני שנה פורסם לראשונה בפורטל "מגדילים" כי אשקלון היא העיר הראשונה בארץ שביטלה מכרז "מחיר למשתכן" לטובת קרקע משלימה להתחדשות עירונית, כעת, התוכנית אושרה כאמור להפקדה בוועדה המחוזית.
התוכנית המקורית כללה 140 יח"ד אולם בעקבות הקרקע המשלימה הופקדה תוכנית לאישור הכוללת 277 יח"ד. זאת ועוד, אשקלון מובילה בצבירת "בנק" קרקעות משלימות, הכוללת תוספת של סה"כ כ-1500 יח"ד בהתחדשות עירונית (9,500 יח"ד במקום 8,000 יח"ד בזכות קרקעות משלימות), בשתי תוכניות נוספות. בכך מימשה העיר את זכותה בתוך הסכם הגג להשבחת קרקעות. יש לציין כי זאת אלקין, שר הבינוי והשיכון, שותף לקידום המהלך, לאחר שביקר בעיר לאחרונה ונחשף לתוכניות.
את התוכנית יוזמת עיריית אשקלון בראשותו של תומר גלאם, המינהלת להתחדשות עירונית בעיר, בראשותו של גדעון קינג ורשות מקרקעי ישראל (רמ"י), ממוקמת בפינה הדרום מזרחית של מפגש הרחובות אלי כהן ושדרות יצחק רבין במרכז העיר אשקלון ומשתרעת על שטח כולל של כ-18.961 דונם בבנייה רוויה, בהתאם לגובה הבנייה האופייני לרחוב.

לסיכום, ניתן להבחין בסדר עדיפויות שונה בחלוקת המשאבים בעיר אשקלון, קרקעות אשר מנוהלות ע"י רמ"י משמות לא רק למכרזים של "מחיר למשתכן" אלא גם תורמות למימוש תוכניות להתחדשות עירונית וחידוש המרחב הוותיק בעיר.
מדובר בכלי חשוב אשר באמצעותו ניתן לקדם תוכניות גדולות של פינוי ובינוי בערי הפריפריה.

5. חסמים וגורמים מעכבים של המצב הנוכחי:

ישנם מספר חסמים וגורמים מעכבים הנוגעים להתחדשות עירונית אשר אומצו על ידי ממשלת ישראל ובמידה מעשה חלק יושמו למעשה. להלן אסקור של מספר חסמים וסכנות שעומדים בפני ההתחדשות העירונית במדינת ישראל.

• החסם הכלכלי
  נתחיל בזאת שעל מנת להניע פרויקט התחדשות עירונית הן בתמ"א 38 והן בפינוי בינוי סך הערך של הפרויקט צריך להיות גבוה מכלל העלויות.
  עיקר התמורות הישירות בפרויקט הן השבחתן של יחידות הדיור הקיימות וכן יחידות הדיור שעתידות להתווסף. עיקר ההוצאות של היזם בפרויקט נוגעות בעלויות הבנייה, מעבר של דיירים קיימים ומטרדם, מצד הרשות המקומית מדובר בפיתוח ושדרוג תשתיות, מבני ציבור, מוסדות חינוך והקצאות ציבור נוספות.
  תנאי הכרחי לביצוע פרויקט מסוג התחדשות עירונית שמתפרס לשלושה גורמים: היזם, בעלי הדירות והרשות המקומית.
  כדי שהפרויקט יהיה רווחי לשלושת הגורמים והראשון בהם הוא שיעור הרווח היזמי שיהיה דומה במקביל לפרויקטים ברמת סיכון דומה, הגורם השני הוא בעלי הדירות שצריכים לקבל בהתאם תמורות דומות כגון הגדלה של הדירה ושיפוצה, בנוסף לזאת  המעבר לסביבת מגורים צפופה יותר והוצאות אחזקה גבוהות יותר צריכות להיות משתלמות על להשלמת הפרויקט.
  הגורם האחרון הוא הרשות המקומית שעליה להשוואות את הכדאיות של הפרויקט ביחס לבניה רגילה בשטחים ריקים.

• החסם התכנוני
  נתחיל בזאת ששלב התכנון במסלולי רשויות ויזמים ארוך מאוד שכלול לא מעט קשיים בדרך ליישומם.
  המערכת התכנונית מקשה ועושה זאת כמעט בלתי אפשרי בהחלפת שימושי שטחים בתהליך של התחדשות עירונית(אכן קיים המונח קרקע משלימה אך האם זה בר ביצוע?!), חוסר גמישות מצד הרשות המקומית אינה מאפשרת ליזמים לבנות תחילה בניין על מגרש שלא היה מיועד למגורים ולאחר אכלוסו לפנות את הבניין הישן ולהחליף את שימוש המגרש שעליו הוא עמד לשימוש מבנה חדש.
  נאמר שעד 2016 במסגרתה של חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית לא בוצע שיתוף הדיירים בתכנון המתחמים שנעשה זמן רב לאחר שהחל התכנון, ובשל חוסר שיתוף הדיירים הדבר מעורר התנגדות לתכנית בשל חששות ותחושת אי וודאות כאשר הפרויקט נמצא בשלבים מתקדמים, לכן כיום התהליך התכנוני כרוך תחילה בהכרזתו של מתחם כמתחם התחדשות עירונית (פינוי-בינוי או עיבוי-בינוי).
  לעתים מחלוקות בין הוועדות המחוזיות לבין הרשויות המקומיות מאלצות את הרשויות המקומיות להכניס שינויים יסודיים בתכניות. משום כך התכניות נעשות בלתי ישימות מבחינת הרשויות, או שהן נאלצות להתחיל את כל התהליך מראשיתו.
  אין זה פלא, שמסלול תמ"א 38 ,שהוא אומנם "צנוע" יותר, זוכה לעידוד בקרב יזמים רבים נוכח היותו פטור מהליכי התכנון הפרטניים. העובדה שמדובר בתוכנית כלל ארצית, שקבועות בה תוספות אחידות לזכויות בנייה ללא התחשבות בערך הקרקע או בנתונים המקומיים, אינה מאפשרת מבט תכנוני רחב הלוקח בחשבון את צורכי המקום. לעתים מחלוקות בין הוועדות המחוזיות לבין הרשויות המקומיות מאלצות את הרשויות המקומיות להכניס שינויים יסודיים בתכניות. משום כך התכניות נעשות בלתי ישימות מבחינת הרשויות, או שהן נאלצות להתחיל את כל התהליך מראשיתו.

• דיירים סרבנים

פרויקט ההתחדשות העירונית מתבצע ברוב המקרים בבתים משותפים. כדי להתחיל במימוש עסקת הפינוי והבינוי דרושה הסכמת כל בעלי הדירות בבית המשותף. על פי חוק פינוי ובינוי (פיצויים), התשס"ו-1006 , כאשר רוב מיוחס מבין בעלי דירות מסכים לעסקה, אך בעל דירה באותו הבניין או באותו המקבץ (בית משותף או כמה בתים משותפים שיש לפנות אותם כדי להקים במקומם מבנה חדש לפי תכנית מפורטת) מסרב סירוב לא סביר לעסקה, רשאי הרוב המיוחס להגיש נגד "בעל הדירה המסרב" תביעת נזיקין.
כמו כן צריכים להתקיים שני התנאים הללו :

• 67% לפחות מדיירי כל אחד מן הבתים המשותפים הסכימו לעסקה.
• 67% לפחות מן הרכוש המשותף בכל בנין צמוד לדירותיהם.

קובע בעניין ההתנהלות המשפטית אל מול דיירים סרבנים כי "דייר סרבן אשר מסרב לחתום על הסכם פינוי-בינוי, לאחר שההסכם נחתם על ידי למעלה מ-80% מבעלי הדירות, מעמיד עצמו בפני סכנה, כי הוא יחויב בגין כל הנזקים אשר גרם ליתר בעלי הדירות בגין סירובו. לבעלי הדירות והקבלן אשר חשים נסחטים על ידי אותו דייר סרבן, קיימת כאמור פתרון בדמות תביעה כספית כנגד אותו דייר סרבן אשר תביא בסופו של יום לחתימת הדייר הסרבן על הסכם הפינוי ובינוי או לחילופין תביא לקבלת פיצוי גבוה בגין סירוב זה.
בפסק דין  תקדימי שניתן על ידי בית המשפט העליון באוקטובר 2014 בתיק תביעה כנגד דייר סרבן שמעכב תכנית להתחדשות עירונית מלהתקדם קבע בית המשפט כי "הכשלת פרויקט פינוי-בינוי חושפת דייר סרבן.

• "יזמים הולכים לאן שיש רווח"

בפתיחת הכתבה בערוץ כאן 11 העוסקת בכישלון פרויקט תמ"א 38 בפריפריה, ניתן לראות את הכדאיות של הפרויקט בת"א בשכונת "הדר יוסף" שעובר תמ"א 38 שעל 12 יחידות דיור קיימות שבהם יתווסף חניה, ממד ומרפסת מתווספות עוד 12 יחידות דיור חדשות שמעלות את ערך הדירה בכ- 600-700 אלף ש"ח.
ובמעבר חד לצפון הרחוק והפריפריאלי, קריית שמונה, ניתן לראות את ראש העיר, אביחי שטרן, מצביע על בניין שהוכרז על פינוי לפני כ22 שנה ועד היום לא נעשה צעד חיוני בעניין.
בשנת 2014 מהנדס העיר קריית שמונה, דוד הלוי, הכריז על בניין ברח' שפרינצק שקומת העמודים עומדת ליפול. הפלא ופלא עד היום לא נעשה שום קידום ותחזוקה בבניין.
בהמשך הכתבה, כאשר לא מטפלים בבעיה היא הולכת ומחמירה, שבוע לאחר ביקור הכתב ברח' שפרינצק נשמעו רעשים עזים בבניין והעירייה הוציאה צו פינוי מידי אשר הוציאה את כל הדיירים מהבניין עקב חשש לקריסה מידית.
פעיל חברתי בקרית שמונה, זאביק זוויגי, טוען שעמידר עשתה תרגיל עוקץ על ידי שפיתו את האנשים לרכוש במחירים מוזלים כאשר הם ידעו שהדירות האלה מיועדות לחורבן.
12 מתוך 18 דירות בניין נמכרו על ידי עמידר עבור דיירים אלו.
משרד החינוך הרים את הכפפה ובארבעה מתוך תשעה בתי ספר החייבים חיזוק נמצאים בתהליך שדרוג.
מודעים בהנהלת העירייה שתמ"א 38 לא תעבוד לכן עיריית קריית שמונה מנסה לקדם פרויקטים של פינוי בינוי. סגן ראש העיר, אופיר יחזקאלי, מציין שהריסתם של 5 בניינים הכוללים 60 דירות עתידיים להבנות 180 יחידות דיור, ופיתוח של תרבות הכוללת בתי קפה ומסעדות שתייצר תנועה חיובית.
על הנייר נשמע יפה ובר ביצוע אך עדיין נתקלים בקשיים כלכליים ולא כדאיים עבור הקבלן והיזם. כרגע הם נמצאים במשא ומתן עם המדינה על מימון הפרויקט, וכאשר המדינה תכניס את היד לכיס בשל פער של 30 מיליון ש"ח בתקציב הפרויקט על מנת שיהיה כדאי ליזם לבצע וייתן לו אור ירוק לפעול.
" דעת המומחים – רעידות אדמה לא הורגים אנשים אלא בניינים לא מחוזקים הורגים אותם".

6. דעות המומחים הכוללים חסמים ופתרונות :

מומחים אשר עוסקים מידי יום בחסמים ובפתרונם של ההתחדשות העירונית כגון משרד השיכון על ידי השר זאב אלקין אשר מקדם את ההצעה של לתיקון הסעיף המתייחס לדיירים סרבנים ולהוריד את רף ההסכמה לקידום פינוי ובינוי ל-51% בלבד במקום 66% במצב הנוכחי.
במסגרת התיקון הוחלט להוריד את הרוב הנדרש במטרה להתמודד עם בעלי דירות שמסרבים לחתום על הסכמי פינוי בינוי, בין היתר בשל בנייה בלתי חוקית בנכסים, תוספות ללא היתר, פיצולי דירה, פלישה לשטחים משותפים ועוד.
בנוסף להצעת תיקון הסעיף, השר זאב אלקין עם משרד השיכון והבינוי והרשות הממשלתית להתחדשות עירונית יחלו בהסכמי מסגרת להתחדשות העירונית בהיקף של כחצי מיליארד שקל.
המון מן הרשויות הכלולות בהסכם זה הם רשויות מהפריפריה כגון: לוד, אשדוד, בית שמש ועוד.
מימון בהיקף זה יאפשר להסיר חסם משמעותי להתקדמות של פרויקטים של התחדשות עירונית בפריפריה ובכל הארץ.
תהליכים של התחדשות עירונית, הכרוכים בתוספת בינוי ובתוספת אוכלוסייה בתחומי הרשות המקומית, מחייבים מתן מענה לצורכי ציבור. ההסכמים פותרים מצב של היעדר משאבים מספיקים בידי הרשויות המקומיות למימון צורכי הציבור, ובמיוחד במקומות שבהם יש פטור מהיטל השבחה למגורים.
בגין אישור היתרי בנייה למיזמי פינוי בינוי תהיה זכאית כל רשות מקומית שתחתום על הסכם המסגרת למימון בסך השווה למכפלת מספר יחידות הדיור התוספתיות שיאושרו בהיתר הבנייה, כפול הסכום שייקבע לכל יחידות הדיור.
המימון עבור יחידות הדיור שמתווספות במקרים שבהם הרשויות המקומיות גובות היטל השבחה יעמוד על 25 אלף ש׳׳ח, ובמידה ויש פטור חלקי או מלא מההיטל השבחה הוא 30 אלף ש׳׳ח.
הסכמי המסגרת למימון התשתיות ייחתמו עם רשויות שסך הגבייה של הארנונה בתחומן אינו עולה על 5 אלף ש׳׳ח לנפש בשנת 2018, ובנוסף לזאת בתנאי שעד סוף דצמבר אושרו בתחומן תכניות הכללות לפחות 2500 יחידות דיור שטרם מומשו.
המימון יינתן לרשות המקומית עבור ביצוע תשתיות המצויות בזיקה ישירה לתהליכי ההתחדשות העירונית שבתחומה. תשתיות אלו ייבחרו על ידי צוות ההיגוי מתוך רשימת תשתיות שתצורף להסכם המסגרת.
בנוסף על כך זאב אלקין אומר בראיון מיוחד שהסכמי המסגרת להתחדשות עירונית שמקדמים באמצעות הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית הם פריצת דרך בתחום. העתיד של הערים והשכונות הוותיקות שבהן גרה רוב האוכלוסייה, נמצא בהתחדשות עירונית, והיום אנו מסירים את אחד החסמים העיקריים שעמדו בפני קידום הפרויקטים, על ידי מתן תקציב לפיתוח התשתיות הנחצות לבנייה.

7. סיכום עבודת מחקר

בתחילת המחקר קיבלנו הרבה מאוד נתונים המעידים על בעיה בכל הנוגע להתחדשות עירונית בפריפריה. כמות יחידות הדיור המחוזקות / מיועדות לפינוי שיקבלו היתר בנייה באזורים ה"חלשים" יותר במדינה הם באחוזים בודדים לעומת ההתחדשות העירונית באזורי הביקוש.
ניתן לקבוע באופן חד משמעי כי מחיר המכירה למ"ר משפיע בצורה ישירה על המוטיבציה היזמית לקדם פרויקטים בהתחדשות עירונית.
כחלק מהמחקר האמפירי חיפשנו ניצנים של טיפול ממשלתי באוזרי הפריפריה ומצאנו מספר דרכים בה המדינה והרשויות המקומיות מטפלות בנושא: סעיף 23 לתמ"א ,תוכניות מכוחה ותוכניות פינוי בינוי הכוללות קרקע משלימה ותוכניות עירוניות להתחדשות עירונית הכוללות התייחסות כלכלית לכל מתחם ע"י שמאי מומחה.
עד כה היקף המענה שהפתרונות הללו נתנו הוא כמו "טיפה בים" מהיקף הבעיה, עם זאת התקיימות הפתרונות האלה יתנו כלים ותקדימים משפטיים לקדם התחדשות עירונית גם באזורים ללא היתכנות כלכלית בדרך הרגילה והמוכרת.
התשובה לשאלת המחקר שלנו היא שמדניות הממשלה מעודדת התחדשות עירונית אך לא ברמה מספקת כלל ואם לא תהיה התעוררות בנושא ייקח עשרות שנים לחידוש הפריפריה.
לפי דעתנו כל עיר בפריפריה צריכה כחובה לקדם תוכנית מכוח סעיף 23 בתחומה ושתהיה לה תוכנית מתאר כוללנית לנושא ההתחדשות העירונית בדומה לעיר אשקלון.
כלים אלו יתנו ליזמים ולבעלי הזכויות וודאות תכנונית וכלכלית לצורך קידום פרויקט איכותי ויעיל. במצב הזה נכל לראות התחדשות עירונית גם בפריפריה בהיקפים גדולים יותר.
ישנה ביקורת רבה על משרד השיכון שאומנם כן מקציב תקציבים לקידום התחדשות עירונית אך משום מה הערים שזוכות לאותן תקציבים הם בעיקר ערי המרכז ולא עיר הפריפריה. ערים שישנה התחדשות עירונית בתחומן כמו אשדוד ולוד מקבלות תקציבים לעידוד התחדשות עירונית במקום לחלק את התקציבים שלדבריו של זאב אלקין שר הבינוי והשיכון נעמדים ב 500 מיליון ₪. סכום גבוה מאוד של כסף שיכל להועיל להתחדשות העירונית בעיר הפריפריה.

ביבליוגרפיה:

אדלר, רוני, אורי דביר, דורון יעקובי, עמית לוונטל, עמיר ליבנה, דניאל קופל ואלעד רוזגוביץ (2016), "תכנית ליישום התחדשות עירונית יעילה והוגנת", מכון אלרוב.

אקשטיין, צבי ותמיר קוגוט (2017) , "רפורמות וכשלים בשוק הדיור", מכון אהרן למדיניות כלכלית.

גלב קלמפרט (2014), "היבטים כלכליים ושמאיים בפרויקטים של התחדשות עירונית", מכון מילקן.

אלון כהן (2019), "התחדשות עירונית בישראל: חסמים מרכזיים והצעות ייעול", מכון אהרן למדיניות כלכלית.